在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、公共需求剛性增長(zhǎng)的情況下，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理顯得尤為迫切和重要。從實(shí)踐情況來(lái)看，一年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理也已實(shí)現(xiàn)了從事后績(jī)效評(píng)價(jià)到全過(guò)程管理、從局部地區(qū)探索到全國(guó)范圍實(shí)施、從個(gè)別項(xiàng)目試點(diǎn)到全面預(yù)算績(jī)效管理的重大跨越——

　　2018年9月份，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，至今一年有余。一年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理取得了怎樣的“績(jī)效”？如何應(yīng)對(duì)面臨的困難和挑戰(zhàn)？在日前舉行的中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)2019年年會(huì)暨第22次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)的一場(chǎng)分論壇上，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家圍繞“現(xiàn)代預(yù)算制度與全面績(jī)效管理”展開(kāi)了深入探討。

　　改革全面發(fā)力多點(diǎn)開(kāi)花

　　財(cái)政部預(yù)算司績(jī)效管理處處長(zhǎng)鄭涌介紹：“一年來(lái)，各部門(mén)相繼完善了預(yù)算績(jī)效管理制度辦法，中央層面實(shí)現(xiàn)全過(guò)程績(jī)效管理，具體包括績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)全面開(kāi)展，績(jī)效信息向人大報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)，重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍逐年擴(kuò)大等方面。”

　　在地方層面，預(yù)算績(jī)效管理制度和組織體系已初步建立，改革探索的積極性空前高漲。比如，北京全面實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估，探索開(kāi)展全成本預(yù)算績(jī)效管理；浙江優(yōu)化財(cái)政資源配置，集中財(cái)力用于急需支持的重點(diǎn)事項(xiàng)，推動(dòng)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)；廣東建立了比較完整的共性和分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王澤彩認(rèn)為：“在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、公共需求剛性增長(zhǎng)的情況下，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理顯得尤為迫切和重要。自中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，不論是中央還是地方，都在以更大決心、更強(qiáng)力度、更優(yōu)質(zhì)量蹄疾步穩(wěn)地推動(dòng)改革。”

　　據(jù)了解，目前所有中央本級(jí)項(xiàng)目、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都實(shí)行了績(jī)效目標(biāo)管理；預(yù)算執(zhí)行中，中央部門(mén)對(duì)所有本級(jí)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”；年度終了，中央部門(mén)和地方對(duì)照年度績(jī)效目標(biāo)全面開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效全過(guò)程閉環(huán)管理。中央財(cái)政還建立了重點(diǎn)政策和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、改進(jìn)完善政策。

　　財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革也為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步夯實(shí)了基礎(chǔ)。以國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)為例，截至今年6月30日，全國(guó)有36個(gè)省級(jí)、305個(gè)地市、1500個(gè)區(qū)縣財(cái)政部門(mén)實(shí)施了集中支付電子化管理。“把握預(yù)算執(zhí)行規(guī)律是提高財(cái)政績(jī)效管理的前提，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)在遵循國(guó)際上通用的效益、透明、監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)外，還更加強(qiáng)調(diào)‘規(guī)范’和‘安全’。”財(cái)政部國(guó)庫(kù)司審核二處二級(jí)調(diào)研員劉躍峰表示。

　　“總體來(lái)看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理已實(shí)現(xiàn)了從事后績(jī)效評(píng)價(jià)到全過(guò)程管理、從局部地區(qū)探索到全國(guó)范圍實(shí)施、從個(gè)別項(xiàng)目試點(diǎn)到全面預(yù)算績(jī)效管理的重大跨越。”鄭涌說(shuō)。

　　世界銀行中國(guó)、蒙古國(guó)和韓國(guó)局局長(zhǎng)芮澤此前這樣評(píng)價(jià)：“對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)而言，編制執(zhí)行預(yù)算是個(gè)相當(dāng)龐大的任務(wù)，但中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理取得了一系列令人鼓舞的成果。”

　　仍面臨諸多難題和挑戰(zhàn)

　　績(jī)效指標(biāo)怎樣與實(shí)際活動(dòng)真正“貼切對(duì)口”？績(jī)效自評(píng)如何避免“走形式”？評(píng)價(jià)結(jié)果該怎么用？……隨著改革走向深入，這些問(wèn)題更加凸顯。

　　“目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制需要進(jìn)一步健全，改革推進(jìn)較不平衡，預(yù)算績(jī)效管理層級(jí)有待加深、質(zhì)量有待提高，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用尚有不足。”王澤彩說(shuō)，當(dāng)前預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)、人員隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè)等一些基礎(chǔ)性工作仍相對(duì)薄弱，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

　　北京用友政務(wù)軟件有限公司近年來(lái)深耕預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)相關(guān)實(shí)踐情況比較了解。該公司副總裁王光偉說(shuō)：“目前，一些地方和部門(mén)單位績(jī)效意識(shí)比較淡薄，重分配輕管理、重支出輕績(jī)效等現(xiàn)象依然存在。此外，績(jī)效管理鏈條有待完善，事前績(jī)效評(píng)估相對(duì)缺乏，決策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。績(jī)效激勵(lì)約束作用也有待加強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制需要進(jìn)一步完善。”

　　“目前，在中央部門(mén)和省級(jí)部門(mén)基本實(shí)現(xiàn)了本級(jí)項(xiàng)目支出及上級(jí)對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)的全覆蓋，部分市級(jí)也實(shí)現(xiàn)了本級(jí)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理。但通過(guò)我們對(duì)已公開(kāi)的績(jī)效目標(biāo)管理制度和具體實(shí)踐的分析以及調(diào)研情況看，預(yù)算績(jī)效管理仍然存在一些問(wèn)題。”河南省財(cái)政廳政策研究室主任胡興旺舉例說(shuō)，一些績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)同績(jī)效目標(biāo)相關(guān)性不夠，指標(biāo)的可比性不強(qiáng)，指標(biāo)分類(lèi)不夠科學(xué)；績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控內(nèi)容重點(diǎn)不突出，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控手段不夠先進(jìn)等。

　　在此次研討會(huì)上，也有專(zhuān)家反映，一些參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出政策尤其是不同領(lǐng)域的政策并不了解，相對(duì)缺乏客觀專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)能力。

　　需要繼續(xù)穩(wěn)步合力推進(jìn)

　　“預(yù)算績(jī)效是政府績(jī)效的重要組成部分，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)具有全局意義的重大行政改革。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)馬駿建議，要重點(diǎn)做好行政績(jī)效、預(yù)算績(jī)效和人力資源管理績(jī)效。同時(shí)，信息化是預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)保障，未來(lái)應(yīng)以績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，以財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用為基礎(chǔ)，采用各種數(shù)據(jù)分析方法，全面構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向的科學(xué)決策體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

　　中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明認(rèn)為：“為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的針對(duì)性和目的性，可以按照各部門(mén)職能、性質(zhì)、資金來(lái)源不同，分類(lèi)實(shí)施績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和流程管理，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)是認(rèn)定和核算部門(mén)整體投入產(chǎn)出率的關(guān)鍵。”

　　一些專(zhuān)家也從政府采購(gòu)等具體領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算績(jī)效管理提出了建議。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效管理不僅是政府采購(gòu)的決策依據(jù)，還是采購(gòu)以后驗(yàn)收和審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。他建議重構(gòu)政府采購(gòu)現(xiàn)行體系，從以程序?yàn)閷?dǎo)向轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向，以需求方采購(gòu)人為中心，注重績(jī)效目標(biāo)，增加需求方管理的必要程序和新交易機(jī)制規(guī)則。

　　王澤彩認(rèn)為，績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)應(yīng)遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，以核心指標(biāo)統(tǒng)一反映被評(píng)價(jià)對(duì)象的產(chǎn)出和效果。

　　“但是，這并不表示評(píng)價(jià)單位必須使用同一套指標(biāo)去評(píng)價(jià)不同的對(duì)象，要充分尊重對(duì)象的個(gè)別性和差異性，進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)。在覆蓋所有預(yù)算資金前提下，在一般性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開(kāi)展特色修訂。”王澤彩說(shuō)，要使績(jī)效信息體現(xiàn)橫向可比性與縱向可追溯性特征，進(jìn)而做到“可比較、可監(jiān)測(cè)、可評(píng)價(jià)、可報(bào)告”。

　　專(zhuān)家還建議，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)要根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的具體情況，立足多維視角，依托大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，實(shí)施更加高效、全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。此外，要注重通過(guò)績(jī)效結(jié)果的有效應(yīng)用增強(qiáng)全社會(huì)的績(jī)效意識(shí)。

　　記者 董碧娟