良法善治漸入佳境防止立法任性逐利

2018年多地探索建立政府立法新機制

　　中國的“良法善治”正在漸入佳境。

　　在剛剛過去的2018年，國務院審議通過37部行政立法，其中既有保障和改善民生、優化營商環境、推動經濟高質量發展的立法，更有“刀刃向內”約束政府自身行為的立法。

　　科學立法、民主立法、依法立法的新氣象，正在新時代法治政府建設的奮力推進中呈現出來。

　　快速回應民生問題

　　回顧2018年，諸多重要的行政立法在這一年通過。

　　疫苗管理法就是其中一部重要立法。2018年長春長生問題疫苗案件如一顆重磅炸彈，引起了輿論對于疫苗問題的強烈關注。在國家藥監局和吉林省食藥監局分別對長春長生公司作出多項行政處罰，頂格罰款91億元之后不到一個月，11月11日，《中華人民共和國疫苗管理法(征求意見稿)》出臺。這是我國首次就疫苗管理立法。起草說明中直指長春長生問題疫苗案件“既暴露出監管不到位等諸多漏洞，也反映出疫苗生產流通使用等方面存在的制度缺陷”。

　　2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議，國家藥品監督管理局局長焦紅說，草案總結了藥品管理法、疫苗流通和預防接種管理條例的實施經驗，汲取問題疫苗案件教訓，舉一反三，堵塞漏洞，系統規定疫苗研制、生產、流通、預防接種管理制度，強化全過程、全鏈條監管。

　　于1991年公布施行的《專利代理條例》，也在27年后以全新的面目亮相。提升專利代理質量、將專利代理人的稱謂改為“專利代理師”、放寬專利代理行業準入、遏制“黑代理”問題、倡導提供專利代理援助服務等成為此次條例修改的亮點。

　　促進專利代理行業健康發展，對提升我國專利質量和運用水平、推進創新型國家建設具有重要的現實意義。國家知識產權局副局長賀化指出，此次修改條例的總體思路為：一是簡政放權，支持創新創業，減輕群眾負擔，激發市場活力與創造力。二是放管結合，加強日常監管，規范市場秩序，保障創新主體合法權益。三是優化服務，加大便民利民力度，提高服務效率。

　　立法推諉通報批評

　　對于行政立法程序的規范，越來越嚴格。

　　2017年12月22日，國務院發布了修訂一新的《行政法規制定程序條例》，對立法的科學化與民主化，提出了更高的要求。

　　對于行政立法的程序性要求，各地因地制宜，創新探索。2018年2月2日，上海市政府立法信息平臺建成并且投入使用。“立法是極其講究程序的，程序正義是科學立法與民主立法的重要組成部分。”上海市司法局副局長羅培新說。有了這一平臺后，立法的所有步驟和環節一覽無余地呈現在平臺界面上，經辦人不會遺漏、也無法遺漏每一個環節，即前一環節未經過，則無法啟動下一環節。這樣，既實現了全程留痕，永久保存，又完成了過程控制，智能管理。

　　平臺帶來的變化還有：意見征詢材料即可瞬間抵達相關政府部門，不僅徹底改變了以往草案征求意見時的繁冗，而且保證了部門在第一時間收到材料，避免了郵寄的遲滯；立法平臺還能夠發揮智能立法的延伸功能。平臺建成后，能夠與12345市民熱線、市場監管部門的舉報投訴平臺、事中事后監管平臺等對接，深度挖掘和分析民眾訴求大數據，精準發現制度供給的盲區和痛點，最終實現智能智慧立法；等等。

　　浙江也于2018年推出《浙江省人民政府地方性法規案和規章制定辦法》，于5月1日起施行。這部被稱為“管政府立法活動的法”，明確年度立法工作計劃項目分為一類項目和二類項目，并規定申報年度立法工作計劃一類項目的，應當提交立法前評估報告，并對起草環節，審核、修改環節等進行了全面的規定。

　　貴州省在2018年專門對立法程序中的重要環節——立法第三方起草和評估進行了規范——《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》于2018年3月1日起施行。這是全國首部規范第三方參與政府立法起草和評估的省級層面的政府規章，也是首次通過立法來建立和規范政府立法第三方起草和評估制度。

　　立法程序的規范化，離不開相關部門的各司其職。2018年6月，《威海市政府立法工作責任制規定》出臺，針對一些部門立法積極性不高、職責不明確、溝通不順暢、征求意見不規范，甚至出現推諉扯皮、敷衍塞責等問題，厘清部門在政府立法工作中的職責，強化責任落實。

　　值得注意的是，在責任追究方面，上述文件明確規定政府立法工作情況納入全市依法行政專項考核。起草部門不能按時完成立法項目草案起草工作的，應當向市政府法制機構作出書面說明，并向市政府作出書面報告。對在政府立法工作中推諉扯皮、敷衍塞責，嚴重影響政府立法項目推進或造成不良影響的部門，市政府將予以通報批評，并按照《威海市行政約談暫行辦法》的規定對部門負責人進行約談。

　　建聯系點聽取意見

　　公眾參與立法，也已成為行政立法中的常態。

　　浙江明確，編制立法計劃要向社會公開征集立法項目建議。立法項目進入起草、審核階段后，也都應當充分聽取有關單位、組織和公民的意見，形式可以是書面征求意見、座談會、論證會、聽證會以及網上公開征求意見等。立法項目與公民、法人或者其他組織利益密切相關的，應當采取聽證會的形式聽取意見。

　　據了解，浙江省還專門組建了一支包括基層行政機關、企業、事業單位工作人員和律師、教師、學生等的70人立法工作志愿者隊伍。省政府的立法計劃和有關立法項目草案，都要事先發給立法工作志愿者，以便提前作調研，有針對性地給出意見、建議，進一步拓寬公眾參與立法的途徑。

　　廣西壯族自治區南寧市建設了網上公開征求意見的統一平臺，于2018年6月1日正式運行，實現市本級政府和部門起草的法規、規章及政策文件草案在統一平臺上公開征求意見，對于草案中與人民群眾生產生活密切相關或者社會關注度高、可能存在爭議的重點條款，立法工作人員逐條作出說明，并在該條款下單獨設置供公眾提意見和建議的評論區，公眾登錄平臺既可以隨時了解南寧市的政策法規制訂動向，并提出自己的意見和建議，立法機關通過該平臺亦可對公眾意見采納情況予以反饋，切實提高了公眾參與政府立法的便利性、實效性。

　　黑龍江省哈爾濱市則于2008年1月建立了立法聯系點制度，并在立法聯系點的選聘方式、工作內容以及相關保障方面作出具體規定。立法聯系點作為協助收集政府立法工作相關信息的固定聯系單位，是社會各界直接參與政府立法工作的常態化互動平臺，在解決立法的熱點、難點問題，尤其是涉及群眾切身利益的領域，將發揮重要作用，使政府立法更貼近群眾。

　　2018年12月，《連云港市公眾參與政府立法辦法》公布，對立項階段的公眾參與等作出規定，就起草階段公眾參與的具體方式、參與時限，特別是對起草階段的專家論證、涉及公眾重大利益的必須聽證等參與方式進行了明確。對審查階段公眾參與組織者、參與方式、參與時限等內容進行了規定，規章通過后，起草單位要進行輿論宣傳、解讀，使社會公眾廣泛知曉。同時，明確了公眾可以參與實施后評估，并對規章實施過程中發現的問題提出意見和建議等。

　　為了切實提高公眾參與的主動性和積極性，連云港還從財政經費保障和社會支持兩個方面明確了公眾參與的保障措施。要求公眾所在單位應當支持并提供便利，同時還要求政府立法相關職能部門應當采取有效措施鼓勵公眾積極參與政府立法活動，對積極參與政府立法活動貢獻較大的，給予獎勵。

　　黨的十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”其中，在立法方面明確要求“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。

　　在已經到來的2019年，我們期待政府立法體制機制的繼續完善，重點領域政府立法持續加強，政府立法公眾參與度進一步提高，行政立法質量和效率不斷提升，為建設現代化經濟體系、加快建設創新型國家、推動新時代我國經濟實現高質量發展提供有力法治保障。

　　□　法制日報記者 張維