今年是新的棚改三年攻堅計劃頭一年。上半年，全國棚戶區改造已開工363萬套，完成全年目標任務580萬套的62.5%。今年，又是國家啟動以棚戶區改造為重要內容的保障性安居工程的第十年。十年間，全國棚改累計開工3896萬套，幫助1億人“出棚進樓”。棚改十年，城市面貌、個人生活，都發生了哪些變化？

出棚進樓，棚改有利于惠民生、穩增長

　　近90平方米的兩室一廳內，光潔的瓷磚、雪白的墻面，空調徐徐送著涼風。綠意蔥蘢的小區內，健身器材齊全，門口公交直達超市和醫院。這是82歲的徐州市民邱從貴今年搬進的棚改安置房。

　　從前跟家人擠在小小的工廠宿舍，現在住進了現代化的寬敞房子，老人連聲說很滿意：“對面的商品房每平方米要1.1萬元了，我們簽約時只要4000多元，拆遷款就足夠置換了，等于沒掏錢就住上了大房子，國家對咱真照顧！”

　　在徐州，像邱從貴這樣“出棚進樓”的居民累計已有30萬戶。他們集體告別了“房屋低矮、道路狹窄、污水橫流、燃煤取暖、家中不通自來水、數百戶人家共用一個旱廁”的生活。

　　“怎么安置？按照被征收居民的意愿，就近、異地定銷房安置，團購商品房安置或者是貨幣化補償安置。”徐州市城鄉建設局黨委書記、局長楊明說，對這些安置方式仍無力承擔的居民，政府還有“兜底”措施：符合經適房條件的安排經適房，雙特困戶和符合廉租房條件的直接采取廉租房安置。經濟困難、補不起差價的，還可以實行共有產權安置，10年內被征收居民可按房屋征收時的價格購買剩余產權。

　　大面積的棚戶區改造，不僅改變了個體命運，也極大地改善了城市面貌。隨著棚戶區改造的推進，搬遷騰出的空間，不少被建成綠地、公園，如今徐州市區5000平方米以上的公園就有177個。老百姓形象地說，老工業基地徐州從以前的“一城煤灰半城土”變為如今的“一城青山半城湖”。

　　棚改也在林區、墾區、國有工礦中鋪開。截至2017年底，全國累計開工改造林區棚戶區166萬套、墾區危房238萬套、國有工礦棚戶區305萬套。既促進了以人為核心的新型城鎮化，也提升了城市功能和生態環境的綜合承載能力。位于黑龍江省東北部小興安嶺腹地的“中國林都”伊春市，利用棚改機遇，對218個林場所重新進行規劃，將1.4萬戶居民、3.5萬人搬遷到了中心場所，林場所撤并后，植被得到了有效恢復，森林火情大幅降低，每年還可節約大量木材資源。

　　住建部相關負責人表示，棚改促進了房地產市場平穩健康發展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地產庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進了房地產去庫存。同時，棚改還帶動了有效投資。2013年至2017年，全國棚改完成投資約6萬億元，拉動了建材、裝修、家電等消費，促進了上下游相關產業發展，對穩增長發揮了積極作用。

因地制宜，棚改安置政策隨市場變化調整完善

　　棚改十年，圓了一億人的安居夢。各地在推進棚改工作中攻堅克難，因人而異滿足民生需求，因地制宜平衡棚改資金。但在實際工作中，仍不免有一些問題產生。

　　比如棚改安置政策問題。去年以來，部分三、四線城市房價上漲，就有觀點認為，是棚改貨幣化安置比例偏高導致這些原本庫存充足的城市房價上漲。

　　站在棚改十年的時間節點上，棚改安置的政策天平，應該更傾向貨幣還是實物，成為各地繼續推進棚改工作必須考量的重要問題。

　　在不少專家看來，十多年的實踐經驗證明，貨幣化安置和實物安置各有利弊，不能“一刀切”。清華大學房地產研究所所長劉洪玉認為，此輪三、四線城市房價上漲，影響因素相當復雜，但主要還是新型城鎮化、貨幣金融、投資投機等因素的影響，棚改只是一個一般影響因素，不宜過分夸大其作用。但如果在供求關系緊張的市場上施行貨幣化安置，則有可能推高房價，增加棚改安置的成本。

　　國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長鄧郁松認為，在庫存相對充足的地方，貨幣化安置相比實物安置優勢明顯。比如，能夠更好滿足住戶多樣化需求，讓棚戶居民更自由地選擇區位、面積。再如，可以大量節省過渡安置的費用，縮短安置的周期。在實物安置情況下，舊房征收、拆遷，安置房建設、配套到最后入住，至少需要兩三年。而在貨幣化安置情況下，從棚戶區出來就能馬上進現成新房，大大縮短了安置周期和費用。

　　在“棚改實行實物安置與貨幣補償相結合，由棚戶區居民自愿選擇”的大前提下，10年過去了，“因地制宜”仍是這道選擇題的答案。今年7月，住建部再次強調，商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應有針對性地及時調整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續推進棚改貨幣化安置。

　　事實上，根據棚改進度以及房地產市場的變化情況，近幾年棚改政策也在隨之調整完善。2015年，住建部會同有關部門指導各地因地制宜實施棚改貨幣化安置，要求商品住房庫存量大、消化周期長的市、縣，要引導棚改居民選擇貨幣化安置方式，既促進房地產去庫存，也避免重復建設。2016年，住建部督促商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的市縣，及時調整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式。去年底，住建部進一步明確，對商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，仍主要采取貨幣化安置的2018年新開工棚改項目，開發銀行、農業發展銀行棚改專項貸款不予支持。

　　“給房”還是“給錢”，說到底還是要摸清地方住房供求家底。“地方政府部門對自身情況要有非常清醒的認識，比如，當地房地產市場是供過于求還是供不應求，短期和中長期的市場規模會如何發展？”鄧郁松認為，地方政府部門不應通過短期的價格變動判斷市場情況，比如短期內的房價上漲，并不一定是供不應求，也可能受低利率等因素影響，因此在應對市場變化調整政策的同時，也切忌政策“急轉彎”，從而避免政策不斷搖擺造成市場大幅波動。

政策協同，更科學地把握棚改的節奏和規模

　　2018年至2020年，按國務院常務會議的要求，“三年棚改攻堅計劃”要再改造各類棚戶區1500萬套。除了因地制宜安置，未來三年的棚改該如何推進？

　　要嚴控范圍和成本。過去有的地方對棚改的范圍和標準把握不嚴，將棚改政策覆蓋范圍擴大到了一般建制鎮，有的將道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入棚改范圍，造成重復建設和資源浪費。住建部相關負責人表示，棚改重點攻堅的仍是老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦、林區、墾區棚戶區。各地要堅持既盡力而為、又量力而行的原則，不搞“一刀切”、不層層下指標、不盲目舉債鋪攤子，同時，嚴禁大手大腳花錢，嚴禁違規支出，努力實現市域范圍內棚改資金總體平衡。

　　還要嚴把質量和配套。住建部指出，按照新的三年棚改攻堅計劃的要求，各地應當及早開工新建項目，加快建設續建項目，加大棚改配套基礎設施建設力度，努力做到配套基礎設施建設與棚改安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用，嚴格工程質量監管，讓更多困難群眾早日“出棚進樓”。

　　專家認為，未來地方政府部門要著眼于政策整體的協同性，更科學地把握棚改的節奏和規模。“不要把棚改當成孤立政策去執行，而是應當與其他政策協同一體，既要改善一些破舊小區、棚戶區的居住條件，又要改善城市面貌，既不能對整個房地產市場產生大的負面沖擊，也不能加大地方政府債務負擔。”鄧郁松表示。

　　劉洪玉也表示，“三年棚改攻堅計劃”的1500萬套改造任務，比上一個三年計劃的1800萬套已經有所減少。“三年棚改攻堅計劃”結束后，大規模集中連片的城鎮棚戶區改造將基本完成，之后棚戶區改造的形態將變為常態化的零星分散式改造。劉洪玉預計，2018年至2020年棚改的節奏將稍有放緩，地區政策尤其是在實物安置和貨幣化安置的比例上可以科學調整，2020年后棚改工作或將轉為以公共租賃住房和社區服務能力提升為主要內容的常態化住房保障和社區發展工作。

　　“棚改質量一定要好一點。”鄧郁松說，棚改今后也要走高質量發展的道路，遵循建設規律，與相關政策形成合力，讓老百姓享受更好的居住環境。

　　《 人民日報 》（ 2018年08月27日 19 版）