處理好農(nóng)民和土地關系 促進“三農(nóng)”工作健康發(fā)展

　　——學習習近平總書記安徽小崗村重要講話體會

　　姜大明

　　習近平總書記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會發(fā)表的重要講話，縱觀歷史、放眼未來，立足實際、直面問題，深刻闡述了推進農(nóng)村改革發(fā)展的新思想、新理念、新要求，為深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)村發(fā)展、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定指明了方向、劃清了底線、明確了重點，是做好新形勢下“三農(nóng)”工作的根本遵循。特別是總書記關于深化農(nóng)村改革仍然以處理好農(nóng)民和土地關系為主線的精辟論述，對于搞好農(nóng)村土地制度改革，做好土地管理各項工作，具有極其重要的指導意義。國土資源系統(tǒng)把學習貫徹總書記這一重要講話精神作為當前一項重要政治任務，認真學習領會，全面貫徹落實，扎實有效地促進“三農(nóng)”工作健康發(fā)展。

　　一、深化對農(nóng)民和土地關系的認識，進一步增強使命感和責任感

　　習近平總書記指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。”這一重要論述，揭示了農(nóng)村改革的本質(zhì)，抓住了“三農(nóng)”工作的要領，反映了我們黨對處理好農(nóng)民和土地關系這一規(guī)律性認識的升華。

　　土地問題始終與江山社稷和民生福祉息息相關，始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定緊密相連。我們黨在革命時期關于土地改革的主張，深得億萬農(nóng)民的擁護，成為革命成功的關鍵。新中國成立以來，什么時候土地制度和政策順應民意、符合民情，什么時候農(nóng)村社會生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展，國民經(jīng)濟就得到健康持續(xù)發(fā)展。當年小崗村18戶農(nóng)民發(fā)起大包干，將自身利益與土地經(jīng)營效益緊緊聯(lián)結在一起，大幅度提升了土地生產(chǎn)力。在大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制基礎上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，成為我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。習近平總書記強調(diào)，深化農(nóng)村改革，最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”；完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，有利于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權，更好用活土地經(jīng)營權，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持把處理好農(nóng)民和土地的關系作為推進改革的主線，是對農(nóng)村改革成功實踐的科學總結，也是對我國土地基本國情和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的深刻把握。

　　深化對農(nóng)民和土地關系的認識，必須進一步增強做好國土資源工作的使命感和責任感。一要更加注重尊重農(nóng)民意愿。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本條件，任何時候不要隨便動農(nóng)民的土地。要有足夠的歷史耐心，放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動，進不進城、退不退地，把選擇權交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導，但不能搞強迫命令、不刮風、不一刀切。二要更加注重維護農(nóng)民權益。土地是“財富之母”，是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，農(nóng)民小康不小康，關鍵看收入，包括增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。要始終把保障農(nóng)民權益放在首位，切實維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。對于進城農(nóng)民，應引導其依法自愿有償轉讓上述權益，增加財產(chǎn)性收入，讓群眾有更多獲得感。三要更加注重守住底線。土地制度是國家基礎性制度，農(nóng)村土地制度改革事關重大，必須審慎穩(wěn)妥推進。“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”習近平總書記強調(diào)的“四個不能”，是不可逾越的紅線，是必須堅守的改革底線，是我們避免犯不可挽回錯誤的政治保證。

　　二、圍繞農(nóng)民和土地關系主線，落實三個“堅定不移”要求

　　習近平總書記強調(diào)，必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，堅定不移深化農(nóng)村改革、堅定不移加快農(nóng)村發(fā)展、堅定不移維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定。這充分表明了黨中央進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的堅強意志和決心，釋放出不斷強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的鮮明政策信號。國土資源系統(tǒng)要在認真總結近年來工作基礎上，緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地關系這條主線做好工作，把黨中央、國務院的決策部署落到實處。

　　落實堅定不移深化農(nóng)村改革的要求，進一步做好農(nóng)村土地確權登記和土地制度改革試點工作。一要加快集體土地確權登記頒證，夯實農(nóng)村集體土地產(chǎn)權基礎。搞好集體土地確權登記頒證工作，有利于土地承包關系的穩(wěn)定，有利于集體土地“三權分置”改革，是深化農(nóng)村改革的重要基礎。要在全面完成農(nóng)村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，加快農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證。支持配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，及時提供農(nóng)村集體土地所有權登記頒證等成果資料。建立健全土地權屬爭議調(diào)處工作機制，指導推動地方依法解決各類土地權屬爭議，把問題和矛盾解決在基層、解決在早期階段。嚴格集體土地產(chǎn)權管理，防止隨意調(diào)整土地權屬，為落實農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供基礎保障。二要審慎穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，激發(fā)農(nóng)村活力。三項試點工作于2015年啟動，目前進展總體順利。截至今年4月底，共有97宗約1277畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，總價款達15.7億元，入市改革提高了農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平，豐富了集體土地所有權實現(xiàn)形式，增強了農(nóng)民集體和農(nóng)民群眾的獲得感，促進了農(nóng)村經(jīng)濟一二三產(chǎn)融合發(fā)展。宅基地制度改革，在保障農(nóng)民宅基地用益物權、引導農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地、規(guī)范宅基地管理和利用、改善村莊環(huán)境等方面取得了積極成效。土地征收制度改革，圍繞縮小征地范圍、規(guī)范征收程序和完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制進行了有益探索。要在總結試點前期工作基礎上，強化主體責任，加快改革步伐，確保2017年底前完成試點任務。全面落實中央決策部署，既堅持問題導向，鼓勵差別化探索，又堅持改革目標，堅決守住底線。

　　落實堅定不移加快農(nóng)村發(fā)展的要求，進一步做好耕地保護和土地整治工作。一要堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎。產(chǎn)能建設是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本，耕地則是產(chǎn)能建設的根本。確保谷物基本自給、口糧絕對安全，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，決定了耕地保護任何時候都不能放松。“十二五”期間，我們守住了18億畝耕地紅線，基本農(nóng)田面積保持在規(guī)劃確定的15.6億畝以上，建設占用耕地總體實現(xiàn)占補平衡，建成高標準農(nóng)田4.03億畝，經(jīng)過整治的耕地質(zhì)量平均提升1—2個等級，糧食產(chǎn)能普遍提高10%—20%。“十三五”時期，要按照藏糧于地的戰(zhàn)略要求，推進耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護，全面劃定永久基本農(nóng)田，改革完善耕地占補平衡辦法，健全耕地保護責任目標考核制度，建立耕地保護利益補償機制，增強各級政府和廣大農(nóng)民保護耕地的積極性。二要實施農(nóng)村土地綜合整治，促進生態(tài)文明建設。各地實踐表明，開展土地綜合整治，既有利于保護耕地、節(jié)約用地，又有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，擴大農(nóng)村投資和消費需求，增加農(nóng)民收入，是一舉多得的好事。“十二五”期間，各地土地整治累計投入資金5500多億元，惠及農(nóng)民1.01億人，人均每年增收985元，農(nóng)民參與勞務所得合計超過1163億元。“十三五”時期，要完善工作機制，加強統(tǒng)一規(guī)劃，強化部門合作，擴大農(nóng)民參與，統(tǒng)籌推進山、水、林、田、湖生態(tài)保護和修復。

　　落實堅定不移維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的要求，進一步做好農(nóng)村土地征收和地質(zhì)災害防治工作。一要加強土地征收管理。在經(jīng)濟下行壓力加大、地方財政趨緊和加快投資項目審批的形勢下，農(nóng)村土地征收工作面臨的矛盾更多、困難更大。我們要帶著深厚群眾感情開展征地工作，嚴格程序、嚴格標準，落實好農(nóng)村土地征收各項政策，同時要注重深入細致做好群眾工作，千方百計化解矛盾、解決困難，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。二要強化地質(zhì)災害防治。要把防范地質(zhì)災害作為須臾不可忽視的“生命工程”來抓，切實加強地質(zhì)災害防治能力建設，完善以群測群防為主的監(jiān)測網(wǎng)絡體系，加大重大地質(zhì)災害隱患點治理力度，最大可能減少人民群眾生命和財產(chǎn)損失，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

　　三、抓住農(nóng)民與土地關系重點，做好補短板、打基礎、利長遠工作

　　習近平總書記指出，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，農(nóng)業(yè)基礎穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動。我們要以學習貫徹習近平總書記重要講話精神為契機，切實履行職責，發(fā)揮職能優(yōu)勢，抓住農(nóng)民與土地關系重點問題，做好補短板、打基礎、利長遠工作。

　　一是實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。從確保國家糧食安全與提高農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和競爭力出發(fā)，改變過去重數(shù)量輕質(zhì)量的做法，實行數(shù)量質(zhì)量并重管理，切實加強耕地質(zhì)量建設。以糧食主產(chǎn)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護區(qū)為重點，大力推進高標準農(nóng)田建設。在集中連片特困地區(qū)、原中央蘇區(qū)、耕地后備資源豐富地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)，支持實施新一批土地整治重大工程。鼓勵社會資金投入，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，將整治后的耕地劃為基本農(nóng)田，納入綜合監(jiān)管平臺，加強建后管護。對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展土地綜合治理。

　　二是以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤助力精準扶貧。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是落實城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的重要政策，同時也是助推脫貧攻堅的有力措施。在貧困地區(qū)開展增減掛鉤，將節(jié)余的增減掛鉤指標在省域范圍內(nèi)流轉使用，可以顯化土地級差收益，增加增減掛鉤資金收入，有效解決扶貧開發(fā)資金等問題。要堅持群眾自愿，確保農(nóng)民愿意、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意；堅持群眾受益，確保增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑收益全部返農(nóng)村，切實惠及農(nóng)民；堅持規(guī)劃先行，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點，保留鄉(xiāng)村風貌，留住田園鄉(xiāng)愁，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

　　三是協(xié)同推進農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革涉及面廣、關聯(lián)性強，與農(nóng)村產(chǎn)權、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革緊密銜接，是一項復雜的系統(tǒng)工程。要推動多要素聯(lián)動，加強部門協(xié)同，強化改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力。加強對試點工作的調(diào)研指導和評估總結，深入提煉經(jīng)驗做法，形成可復制、可推廣的改革成果，按照立法與改革同步推進、相向而行的要求，及時開展《土地管理法》修訂研究。

　　四是鞏固拓展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記成果。產(chǎn)權制度是農(nóng)村土地制度的核心，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是農(nóng)民土地產(chǎn)權的重要保障。要重點抓好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在農(nóng)村基層落地，力爭年底前所有市縣頒發(fā)新證、停發(fā)舊證，2017年實現(xiàn)登記機構、登記簿證、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。繼續(xù)深化細化集體土地所有權確權登記頒證成果，深入研究宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證的難點、熱點問題，充分發(fā)揮不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度保護農(nóng)民產(chǎn)權、維護農(nóng)民權益的重要作用。

　　(作者為國土資源部部長)

　　《 人民日報 》( 2016年06月08日 10 版)