個別地區觀念有誤

　　工傷認定尺度太緊

　　2003年4月頒布的《工傷保險條例》規定了7種應當認定為工傷的情形:包括在工作時間和工作場所內,因工作原因受到事故傷害的；工作時間前后在工作場所內,從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害等。

　　2003年9月,原勞動和社會保障部根據《工傷保險條例》制定《工傷認定辦法》,以規范工傷認定程序,依法進行工傷認定。隨后,原勞動和社會保障部發布《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》。

　　對照《工傷認定辦法》和《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》,二者并沒有在工傷認定的范圍上對《工傷保險條例》作出更為細化的規定。

　　2010年10月,全國人大常委會審議通過《中華人民共和國社會保險法》,對工傷保險制度作了一些新的規定。

　　作為上位法的社會保險法頒布后,同年12月,國務院對《工傷保險條例》進行修訂,于2011年1月1日起實施。

　　此次修訂對工傷認定范圍作了兩處調整:一是擴大了上下班途中的工傷認定范圍；二是根據社會保險法的規定,調整了不得認定工傷的范圍。接著,人力資源和社會保障部對《工傷認定辦法》進行修訂后重新公布。

　　但這輪對行政法規和部門規章的修訂,對于“工作時間、工作場所、工作原因”的界定并未超出此前規定。

　　對此進行突破的是2014年4月最高人民法院發布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》,其中明確將“日常工作生活所需要的活動”等四種情形,認定為“上下班途中”發生意外應為“工傷”。

　　在黃樂平看來,法律法規和部門規章等規定得不夠細致,頂層設計不明確,導致基層人社部門和法院之間分歧不斷,進而影響勞動者切身利益。

　　黃樂平認為,從人社部門的角度看,《工傷保險條例》實施后,工傷保險作為社會保險的基本險種,已經對包括企事業單位在內的所有用人單位實現全覆蓋。

　　“工傷保險的宗旨就是分散用人單位的用工風險,對企業和勞動者實行最大程度的權益保障。但是由于認識的問題,至今還有個別地區的人社部門仍有看緊工傷保險‘錢袋子’的觀念,對工傷認定的尺度堅持過緊的原則,把本來可以享受工傷保險待遇的職工排除在工傷保險大門之外。”黃樂平說。

　　另外值得注意的是,在“山西教師加班用餐時猝死人社部門4次認定不屬工傷”事件中,家屬曾申請行政復議。

　　實際上,《工傷保險條例》制定之初規定了復議前置程序,工傷認定申請人對工傷認定決定不服的,必須首先申請行政復議。

　　行政復議前置程序的初衷是為了降低當事人訴訟成本,便捷、高效地解決糾紛,同時有利于行政機關的內部監督,但在實踐中,行政復議前置卻抬高了當事人提起行政訴訟的門檻,增加的這道程序還給當事人造成更大的訟累。

　　因此,在修訂《工傷保險條例》時,立法者取消了復議前置程序的規定。工傷認定申請人對工傷認定結論不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟,賦予行政相對人更大的選擇權,既發揮復議程序的優點,又能避免前置程序的弊端。

　　加強溝通消除分歧

　　協調統一工傷認定

　　黃樂平所在的北京義聯勞動法援助與研究中心曾經辦理過一起備受關注的工傷認定案,河北滄州人趙艷玲歷經7年才獲得了工傷認定。

　　2005年6月某天,趙艷玲在單位上班期間,被單位倉庫辦公室門前不平的磚地絆倒,摔傷右腿。幾個月后,她向當地勞動保障部門提出工傷認定申請。

　　2007年3月,當地勞動保障部門認定她的情況“不屬于工傷”。她依法提起行政復議。此后,滄州市政府作出行政復議決定,責令當地勞動保障部門重新認定。但趙艷玲仍接到不屬于工傷的決定。

　　趙艷玲又一次經歷行政復議和行政訴訟。接著,滄州市中級人民法院維持滄州市政府的行政復議決定——撤銷當地人社部門作出的《工傷認定決定書》,責令其重新認定。2011年8月,河北省高級人民法院作出終審判決,維持滄州市中院的一審判決。

　　趙艷玲想不通,每次行政復議決定都責令人社局重新作工傷認定,中級法院一審和高級法院二審都維持政府復議決定,人社局卻始終認定她不是工傷。

　　好在最終結果并不壞。直到2012年8月,經多方努力,趙艷玲終于等到人社部門認定屬于工傷的決定。

　　黃樂平認為,從以人民為中心的角度出發,勞動者的合法權益不應該因為制度設計的不完善而受到影響和損害,同時應該盡快完善頂層制度設計。

　　在黃樂平看來,從解決問題的角度看,首先在于盡快完善相關法律法規,比如適時修訂社會保險法與《工傷保險條例》,解決實踐中出現的工傷認定問題,適應工傷保險實踐發展的需要。

　　黃樂平認為,應該承認,《工傷保險條例》的修訂并非一朝一夕的事情,在目前情況下,應該在國務院社會保險行政主管部門和人民法院之間建立常態溝通機制,就工傷認定中出現的分歧和難題進行交流。在二者形成共識的情況下,由國務院社會保險行政主管部門修訂部門規章或由人民法院制定司法解釋,為基層進行工傷認定提供統一的操作細則。

　　王天玉同樣認為現階段修訂《工傷保險條例》并不現實,還是應該由國務院社會保險行政主管部門細化工傷認定規則,比如出臺相關意見或修訂《工傷認定辦法》,統一全國范圍內的工傷認定標準。

　　王天玉建議,對于工傷認定問題,國務院社會保險行政主管部門應該和人民法院做好銜接溝通工作,比如建立專門聯席會議制度,協調統一工傷認定工作,避免產生分歧。

　　“還要加大人民法院勞動保障類爭議處理的法官隊伍建設。工傷認定案件目前由法院的行政審判庭負責審理,但在全國范圍內,行政庭法官在審理工傷認定專業問題時,并不具有專業優勢。”黃樂平說。