六成公務員扎根基層，他們是最接近群眾的公權力行使者，深刻影響著中國基層治理的現狀和未來。

　　基層公務員是一個相對概念，對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財政經費供養的鄉鎮公職人員，對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉鎮公職人員，其中后者更被理論界和實務界所接受。

　　如果說基層政府是國家治理體系的神經末梢，那么基層公務員就是一個個細胞。他們扎根基層，是最接近群眾的公權力行使者，深刻影響著中國基層治理的現狀和未來。

僅僅“看起來很龐大”

　　一種較為普遍的說法是中國“官民比”高達1:26，即每26個納稅人供養1名公務員。事實上，上述說法將國有企事業單位管理人員和專業技術人員、機關工勤人員以及離退休干部都納入公務員范疇，擴大了統計范圍。

　　嚴格意義上說，截至2012年底全國公務員總數為708.9萬人，同時期中國大陸總人口135404萬人，因此真正的“官民比”為1:191。同期，這一比例在英國為1:118，印度為1:109.5，俄羅斯為1:84.1，新加坡為1:71.4。

　　具體到基層，新一輪鄉鎮機構改革強調精兵簡政、嚴控編制，目前基層公務員約占公務員總數的60%。鄉鎮和街道辦一般會內設黨政綜合辦、經發辦、城建辦、社會辦、綜治辦等工作部門，以及人大、婦聯、團委等黨群機構，加上派出所、工商所等“條管部門”，公務員編制在100名左右。

　　與全國鄉鎮平均管轄人口1.5萬相比，基層政府的規模并不如人們想象的那么大，“一崗多職”和“一員多能”的現象較為普遍。由于行政編制由省編辦統一管理，地方就不得不根據自身財力聘用事業編制人員和合同制人員，即所謂的“地方軍”。

九成公務員是科級以下干部

　　理想狀態下，一名基層公務員從普通辦事員晉升到副科級干部，需要8年；從副科晉升正科需要3年；從正科晉升到副處需要7年；從副處晉升到正處，同樣需要7年。

　　據此推算，某22歲大學畢業生考取公務員，47歲晉升正處級領導職務，在正處崗位干10年轉為非領導職務后退休。除極個別人可能成為副廳級干部外，上述路徑是基層公務員可以期望的最佳政治生涯。然而在現實中，大部分基層公務員是在辦事員和科員兩個級別上走完全部仕途的，約九成公務員是科級以下干部。

　　有研究表明，從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%。目前全國約有省部級現職官員3000人，估算公務員隊伍中能晉升到省部級的比例僅為萬分之四。絕大多數基層公務員在“金字塔”的底層燃燒著青春與激情，有的人工作幾十年還是副科長，自嘲患上了“副科病”。

“忙并焦慮著”的工作狀態

　　公務員是國家治理的具體實施者，但并非所有公務員都掌握實際權力。我國的公務員法將公務員分為領導職務和非領導職務兩類，真正擁有項目審批權、人事權、財政權和資源分配權的只是公務員隊伍中的少數領導。絕大多數基層公務員和其他職業群體一樣，從事著日常事務性工作。

　　尤其在經濟社會發達地區，市場主體數量較多，民眾對于社會治理和公共服務的需求也日益多樣化，基層公務員撰文、開會、檢查、調研、走訪占據了大部分工作時間。社會穩定、安全生產、計劃生育、食品安全、環境保護等“一票否決”工作以及隨時可能發生的突發事件，直接影響著他們的仕途乃至生計。不少人在短時間內經歷了從過分安逸到疲于奔命的急轉彎，帶來群體性焦慮。

面臨三大潛在風險

　　公務員群體的第一大風險是專業人員結構性失衡。我國公務員分為綜合管理、專業技術和行政執法三類，但現實中綜合管理類過多，公務員專業化水平難以提高，與政府職能轉變的大方向不相符，這在基層表現得尤甚。以社會關注的食品藥品為例，全國食藥監系統實際擁有行政管理人員5.68萬人，但技術隊伍僅有3.6萬人，其中擁有GMP、GSP等專業檢查員資質的更不足1.5萬。

　　第二大風險是職業倦怠。中國社科院的一項調查顯示，八成基層公務員存在不同程度職業倦怠，包括身心過度勞累，對工作喪失興趣，對自身工作能力、效率、貢獻和社會價值態度消極。其原因包括個人抱負與現實情況落差，工作負荷大和內容僵化，職務晉升和薪酬激勵失效。這種“負能量”不利于維護政府整體形象。

　　第三大風險是轉型緩慢。在簡政放權的大背景下，基層公務員理念亟需淡化管理控制，強化服務意識，全面提升“德能勤績廉”等素質。

　　針對現實問題，首先要大力培育公務員為國家工作的榮譽感，改變單一的物質待遇激勵。其次要建立公平、規范、透明的績效考核和職務晉升體系，尤其是要探索職務與職級分離制度。此外，應科學劃分各級政府事權，使基層政府側重社會治理和公共服務職能，引導基層公務員集中精力為人民群眾做好服務。(文/胡穎廉葉嵐作者單位：國家行政學院、清華大學公共管理學院)