11部門推動生態環境損害賠償制度全面落地

部門協同合作欠缺個別地方落實不力

　　截至目前，全國共辦理生態環境損害賠償案件1674件，其中，2020年1月至9月新啟動案件數接近去年同期的3倍，整體辦案數量迅速提升。但仍存在地區發展不平衡，個別地方落實改革不力等問題。

　　生態環境損害賠償案件索賠如何啟動？如何磋商？受損的生態環境怎么修復？包括生態環境部、司法部、自然資源部及最高人民法院、最高人民檢察院等在內的11部門近期專門就這些具體問題出臺意見。

　　就11部門出臺的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(以下簡稱《意見》)，生態環境部法規與標準司有關負責人指出，《意見》是針對地方開展生態環境損害賠償工作遇到的實際問題提出的業務指導。根據中辦、國辦要求，今年要完成全國初步構建生態環境損害賠償制度任務。

　　據這位負責人介紹，截至目前，全國共辦理生態環境損害賠償案件1674件，其中，2020年1月至9月新啟動案件數接近去年同期的3倍，整體辦案數量迅速提升。但仍存在地區發展不平衡，個別地方落實改革不力等問題。對此，這位負責人表示，將生態環境損害賠償制度納入中央生態環保督察，有助于督導考核壓力層層傳導，推動相關政府進一步深入開展生態環境損害賠償制度改革工作。

制度框架在全國范圍初步構建

　　以破解“企業污染、群眾受害、政府買單”為根本初衷的生態環境損害賠償制度，從推出的那一刻起就備受關注。從2015年試點到2017年全面推行，這項制度至今已實施5年。

　　這位負責人說，生態環境損害賠償制度改革明確授權地方政府作為賠償權利人，以“修復優先”為原則，追究生態環境損害賠償責任，提高違法成本，防止“破窗”效應。同時，這項改革整合了司法機關、社會組織、公眾等各方力量共同推動生態環境質量改善，有利于構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。他說，2017年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》以來，生態環境損害賠償制度改革在各個方面都取得了階段性進展，生態環境損害賠償制度框架在全國范圍初步構建。

　　據這位負責人介紹，2019年6月，在生態環境部推動下，這項改革已被納入《中央生態環境保護督察工作規定》。今年通過的民法典以及土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法和森林法等專項法律中，也都有生態環境損害賠償的法律規定。2019年，最高人民法院發布《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》，為暢通生態環境損害賠償訴訟途徑提供了有力的司法保障。此外，目前已有14個地方出臺包含生態環境損害賠償內容的地方條例，另外，廣東、云南、重慶正在編制地方條例。這位負責人指出，生態環境損害賠償的相關立法取得重大突破。

　　來自生態環境部法規與標準司的數據顯示，截至目前，全國共辦理生態環境損害賠償案件1674件，包括新疆生產建設兵團在內的全國32個省級權利人均已啟動了生態環境損害賠償案例實踐；同時，315個市地級政府開展案例實踐，占全國市地級政府總數約75%。浙江、安徽、山東、重慶、貴州、河北、山西、吉林、江蘇、云南、寧夏11個省份的所有市地級權利人已經實現案例實踐全覆蓋。

部門協同欠缺問題亟待解決

　　生態環境部法規與標準司這位負責人指出，盡管生態環境損害賠償制度改革全國試行取得了初步成效，但仍存在地區發展不平衡，個別地方落實改革不力等問題，這些問題某種程度上制約了這項制度的深入推進。

　　這位負責人透露，目前，辦案數超過30件的有12個省份，共辦案1392件，占比83.2%；其余20個省份辦案282件，僅占比16.8%，而辦案數為個位數的省份仍有8個，市地級辦案率未超過50%的省份仍有7個。就其中原因，這位負責人說，有地方領導干部不擔當、不作為、慢作為的情況；案例底數不清，案件線索篩選、啟動索賠不知如何下手，也影響了改革成效。

　　實施生態環境損害賠償制度需要多部門聯合發力，但“從總體上看，目前的合作多存在于生態環境部門與公安部門、檢察院、法院之間，與其他相關部門合作不足。”這位負責人說，部門協同性欠缺也是亟待解決的一個問題。

　　此外，人員配置和能力嚴重不足；線索排查難、索賠啟動難、鑒定評估能力不能滿足實際需求、磋商規定不完善等具體問題的存在都對生態損害賠償制度的落地形成壓力。

　　“2020年是初步構建生態環境損害賠償制度目標的實現之年。”這位負責人指出，今年要在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

　　實現這一目標，必須要解決這項改革在實施中存在的問題。對于如何解決，措施之一就是強化督查考核。這位負責人說，在通過中央生態環保督察督導考核壓力層層傳導的同時，部分省級、地市級政府在本級政府績效考核中主動明確將改革推進成效作為關鍵考核指標。據介紹，目前，北京、重慶、貴州、安徽等省份已經把這項改革的要求納入本地政府考核目標和省級生態環保督察的內容。

探索建立長效制度保障機制

　　摸清本地區應該提起賠償的案件底數，逐步實現案件“應提盡提”“應賠盡賠”是生態環境部提出的一項明確要求。對此，這位負責人透露，生態環境部已經安排開展了各地案件底數梳理排查，并形成《生態環境損害賠償案件線索清單》印發各地。這位負責人表示，在明確底數情況下，生態環境部將關注各地啟動和完成“應賠盡賠”的案件比例。

　　而按照《意見》規定，包括中央和省級生態環保督察發現需要開展生態環境損害賠償工作的；突發生態環境事件；發生生態環境損害的資源與環境行政處罰案件；涉嫌構成破壞環境資源保護犯罪的案件等七類情況可作為案件線索。

　　生態環境部法規與標準司這位負責人透露，甘肅、湖北等地已從中央生態環保督察受理的群眾信訪問題中選取重要案件線索，督促有關市州及時啟動賠償程序，并予以跟蹤和指導。

　　磋商是啟動生態環境損害賠償制度中的一個關鍵環節，為防止磋商程序過于冗長，提高磋商效率，各地也在積極探索有效辦法。據這位負責人介紹，黑龍江、湖南、貴州等地明確磋商最多舉行3次，安徽、天津明確規定了磋商的期限，浙江、重慶、寧夏等地將無理由拒絕參加磋商會議、磋商多次仍未達成一致等情形列為磋商終止的情形。

　　《法治日報》記者注意到，以解決具體問題為出發點，《意見》也對磋商作出明確規定。《意見》規定，磋商期限原則上不超過90日；磋商會議原則上不超過3 次；賠償義務人無故不參與磋商會議或退出磋商會議的等，可以視為磋商不成。對于磋商不成的，《意見》提出，要及時提起訴訟。

　　這位負責人指出，生態環境損害賠償制度改革實行“損害擔責，修復優先”的原則，對不能修復的損害，有的地方積極探索采取修建生態公園等方式的替代修復措施，提升生態環境質量。對于需要進行貨幣賠償的，各地探索采取分期賠付的方式，減少資金負擔。

　　“對生態環境損害無法修復的案件，賠償義務人繳納賠償金后，可由賠償權利人及其指定的部門或機構根據國家和本地區相關規定，統籌組織開展生態環境替代修復。”《意見》提出，賠償義務人不履行或不完全履行生效的訴訟案件裁判、經司法確認的賠償協議的，賠償權利人及其指定的部門或機構，可以向人民法院申請強制執行。對于賠償義務人不履行或不完全履行義務的情況，應當納入社會信用體系，在一定期限內實施市場和行業禁入、限制等措施。

　　“生態環境損害賠償制度改革不能僅僅止于‘試行’，必須進一步探索如何建立起一套長效制度保障機制，推進改革向常態化、制度化轉變。”這位負責人指出，從明年開始，這項制度改革要進入制度初步構建之后的常態化運行階段。他說，從國家層面，生態環境部將繼續聯合有關部門，通過推動黨內專項立法或者進一步修改環境保護法等形式，將這項改革成果進一步上升為黨內法規和國家法律。　　本報記者 郄建榮