從協調組織到政府部門，中國應急管理制度之變

　　在以往的應急管理體制下，協調往往是借助高層次領導的權威，而組建應急管理部要實現的是依靠制度進行協調。

　　應急管理體制是一個國家應對突發事件的組織方式。體制具有剛性，決定機制，是影響應急管理效率最為關鍵的因素。

　　回顧70年發展的光輝歷程，新中國應急管理體制的演進存在四個里程碑：一是1950年成立的中央救災委員會；二是1989年成立的中國國際減災十年委員會；三是2005年成立的國務院應急管理辦公室；四是2018年組建的應急管理部。

　　中央救災委員會

　　中國是一個自然災害頻發的國家，素有“無災不成年”之說。新中國成立之初，百廢待興，百業待舉，社會相對于災害風險十分脆弱。

　　1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》。該法第十八條規定，政務院（國務院的前身）設立政治法律委員會，負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會工作。內務部即民政部的前身，履行災害救濟職能。

　　1950年2月27日，政務院政治法律委員會召開會議，成立了中央救災委員會。作為全國救災工作的最高指揮機關，其將中國的救災方針確定為“生產自救、社會互助、以工代賑、輔之以必要的救濟”。中央救災委員會的成員包括內務部、財政經濟委員會、財政部、農業部、水利部、交通部、鐵道部、貿易部、衛生部、中華全國婦聯等多個部門。顯然，這是一個高層次的議事協調機構。

　　作為一個傳統的農業國，洪災、旱災和蝗災是自然災害的“三甲”。治國必先治水。在成立中央救災委員會的同時，我國還于1950年6月3日成立中央防汛總指揮部，辦公室設在水利部。根據歷史經驗，大災過后有大疫。1949年10月27日，我國成立中央防疫委員會。

　　這樣，以中央救災委員會為核心、中央防汛總指揮部和中央防疫委員會為兩翼、以各相關職能部門為基礎，三個高層次議事協調機構形成中國災害管理的“雁行模式”。1954年9月，隨著第一部《憲法》的出臺和國務院的成立，政治法律委員會的使命宣告完成。

　　相對而言，改革開放前，我國社會復雜程度低，災害管理的協調要求并不高，只局限在防洪、防疫等領域。

　　中國國際減災十年委員會

　　1987年12月11日，第42屆聯合國大會將20世紀90年代確定為“國際減災十年”。其主要目標是：通過國際社會、特別是發展中國家的共同努力，削減因災害而造成的生命、財產損失和經濟擾動。

　　1988年11月5日，國家民政部、經貿部、外交部等十一個部門向國務院提交《關于成立中國“國際減災十年”委員會的請示》。次年3月1日，國務院批復，同意中國“國際減災十年”委員會成立。這一機構屬于部際協調機構，由民政部牽頭。

　　通過參加“國際減災十年”計劃，我國防災減災能力得到巨大的提升，實現了救災與減災的結合，并加強了與國際社會的減災合作。1991年5、6月間，華東水災發生，安徽與江蘇受損最為嚴重。在應對過程中，中國改變了封閉的救災模式，第一次呼吁國際社會提供援助。

　　2000年，隨著“國際減災十年”接近尾聲，“中國國際減災十年”委員會的存續成為一個關鍵問題。這一年的10月11日，我國將“中國國際減災十年”委員會更名為“中國國際減災委員會”，辦公室設在民政部。從職責定位看，中國國際減災委員會的業務范圍已遠遠超過國際防災減災合作，同時也負責國內災害管理。從性質上看，該組織不再是部際協調機構，而演變為一個議事協調機構。2005年4月2日，國務院辦公廳發文，將中國國際減災委員會更名為“國家減災委員會”，使其名實相副。

　　此外，自20世紀80年代末以來，我國還成立了國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院安委會等議事協調機構。

　　這些機構的建立，從一個側面反映出我國災害越發具有復雜性與跨界性。可是，這些機構以議事為手段、以協調為目的，沒有獨立的機構與編制，且各成員單位存在重疊、交叉，在應對巨災時“虛”有余而“實”不足。

　　國務院應急管理辦公室

　　2003年的“非典”疫情成為一個引人注目的焦點性事件，受這一突發事件的驅動，我國以綜合性為特征的現代應急管理體制開始出現。2005年，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行應急值守、信息匯總和綜合協調三大職能，發揮運轉樞紐作用。隨后，省區市、地級市和縣級市政府也在辦公廳（室）內部設立應急辦。

　　在應急辦的三大職能中，綜合協調最為關鍵。但是，應急辦由于規格較低、權威性不足等原因，難以履行這一職責，存在“小馬拉大車”的困境。而且，應急辦與高層次議事協調機構以及專門職能部門同時并存，它們彼此間的關系混亂、職責不清。但是，應急辦以“一案三制”建設為核心，為我國初步確立了綜合性應急管理的制度安排，其努力方向是正確的，歷史性功績不能抹殺。

　　應急管理部

　　2018年，我國整合11個部門的13項職責，組建應急管理部。其中，原國務院辦公廳的應急管理職責也被劃轉到應急管理部。而且，其還承擔了國務院抗震救災指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國家防汛抗旱指揮部、國家減災委、國務院安委會五個高層次議事協調機構辦公室的職責。

　　組建應急管理部是我國完善應急管理體制、提升應急管理能力的一項重要舉措。與前三個應急管理組織相比，應急管理部的組建，標志著我國應急管理的主導性組織由虛到實的發展。

　　應急管理部將五個高層次議事協調機構辦公室與國務院應急辦整合在一起，進一步理順了關系、強化了協調的力量。同時，在應急管理部的努力下，近20萬公安消防、武警森林部隊順利轉隸，組建成國家消防綜合性應急救援隊伍，應急救援更加有力。

　　可以說，現有的應急體制設計體現出一種理念，既“站在云端”，又“腳踏實地”。而且，在以往的應急管理體制下，協調往往是借助高層次領導的權威。而組建應急管理部要實現的是依靠制度進行協調。

　　當然，面對日益復雜的公共安全形勢，應急管理更加需要強有力的協調以及與協調相匹配的權威。應急管理改革是一個整體性、系統性、協同性的工程，需要立足長遠、持續發力。

　　我們相信，隨著改革進程的深入推進，統一領導、權責匹配、高效權威的大國應急體系，一定會為中華民族實現偉大復興的夢想提供更加堅實有力的安全保障。

　　□王宏偉（中國人民大學公管學院副教授）